Zákonodarná činnosť Európskej únie vedie k vytváraniu sekundárneho práva, teda k prijímaniu sekundárnych právnych aktov Únie. Tieto akty sú nazývané pomenované legislatívne akty a sú považované za najdôležitejšie akty Únie. Môžu to byť len nariadenia, smernice alebo rozhodnutia.
Úvod do legislatívnej činnosti EÚ
Lisabonská zmluva významne posilnila právomoci Európskeho parlamentu na úkor Rady, ktorá v minulosti mohla prijímať právne akty aj bez súhlasu Európskeho parlamentu. Spoločné prijímanie právnych predpisov EÚ Radou a Parlamentom bolo zavedené Maastrichtskou zmluvou (1993) ako spolurozhodovací postup, ktorý Lisabonská zmluva nahradila riadnym legislatívnym procesom. Ten sa dnes uplatňuje vo väčšine politických oblastí EÚ (85%), vrátane oblasti životného prostredia.
Typy záväzných právnych aktov
- Nariadenia: Uplatňujú sa automaticky a jednotne vo všetkých krajinách EÚ bez nutnosti transpozície (prenesenia) do národnej legislatívy.
- Smernice: Zaväzujú krajiny EÚ, aby dosiahli stanovený cieľ, avšak konkrétny spôsob na jeho dosiahnutie si zvolí samotná členská krajina. Krajiny musia smernice prevziať do svojej legislatívy.
- Rozhodnutia: Záväzné právne akty adresované konkrétnym členským štátom, spoločnostiam alebo jednotlivcom. Rozhodnutia sa nemusia transponovať.
Riadny legislatívny postup (predtým spolurozhodovací postup)
Riadny legislatívny postup je upravený v Zmluve o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) v znení Lisabonskej zmluvy (čl. 289 a 294 ZFEÚ). Vo svojej podstate nahradzuje spolurozhodovací proces, ktorý bol zavedený Maastrichtskou zmluvou. Rada a Európsky parlament v tomto procese rozhodujú spoločne na návrh Komisie. Uplatní sa v prípade, ak zakladajúce zmluvy výslovne ustanovujú, že akt je prijímaný „v súlade s riadnym legislatívnym postupom“. V rámci tohto postupu je na prijatie legislatívneho návrhu Komisie potrebný súhlas Európskeho parlamentu (EP) a Rady Európskej únie (Rady) ako dvoch rovnocenných zákonodarcov.
Riadny legislatívny postup je rozdelený do troch čítaní, ktorých cieľom je prijať právny akt. Podstatou je, aby Rada a Európsky parlament našli vzájomnú zhodu. V oblastiach, v ktorých má EÚ spoločné právomoci s členskými štátmi, národné parlamenty kontrolujú, či by namiesto právneho aktu EÚ nebolo účinnejšie prijatie opatrenia na vnútroštátnej alebo regionálnej úrovni (zásada subsidiarity).
Fáza prípravy legislatívneho návrhu
Celý proces sa začína prípravou právnych predpisov, za čo zodpovedá Európska komisia, ktorá ako jediná inštitúcia EÚ disponuje právom legislatívnej iniciatívy. Legislatívny návrh vypracovaný príslušným generálnym riaditeľstvom je schválený kolégiom komisárov buď písomným postupom (bez diskusie) alebo ústne (s diskusiou). V prípade, že sa o návrhu hlasuje, rozhoduje jednoduchá väčšina, no v praxi je zaužívaný konsenzus.
Komisia posúdi možné hospodárske, sociálne a environmentálne dosahy. Na tieto účely sa pripravuje dokument nazvaný posúdenie vplyvu, ktorý ozrejmuje pozitívne a negatívne stránky možných alternatív politiky. Komisia v tejto fáze procesu vedie aj verejné konzultácie so zainteresovanými stranami.
Schválený návrh je následne predložený súbežne Európskemu parlamentu a Rade, ako aj národným parlamentom členských štátov. Národné parlamenty posudzujú, či je návrh v súlade so zásadou subsidiarity. Ak sa domnievajú, že tomu tak nie je, môžu do ôsmich týždňov zaslať odôvodnené stanovisko Komisii, ktorá musí na jeho základe zvážiť svoj návrh.
Komisiu môžu požiadať o predloženie legislatívneho návrhu aj Rada, Parlament alebo občania EÚ prostredníctvom európskej iniciatívy občanov.
Prvé čítanie
Napriek tomu, že je legislatívny návrh postúpený paralelne obom inštitúciám, Európsky parlament je oficiálne prvý, ktorý sa o ňom uznáša. Na úrovni EP je návrh postúpený zodpovednému parlamentnému výboru, prípadne výborom, ktorý preskúma jeho podstatu. Pre každý návrh je ustanovený spravodajca (tzv. rapporteur), ktorý vypracováva k predmetnému návrhu správu, na základe ktorej o ňom poslanci v pléne hlasujú.
EP môže v prvom čítaní legislatívny návrh jednoduchou väčšinou buď prijať bez zmien, so zmenami, alebo ho zamietnuť ako celok. Pozícia EP je následne tlmočená Rade, ktorá na jej základe môže uskutočniť svoje prvé čítanie. Hoci Rada môže oficiálne začať svoje prvé čítanie až po obdržaní pozície EP, v praxi o návrhu rokuje súbežne s EP.
Pozícia Rady (ktorá sa v období pred vydaním stanoviska EP nazýva ako politická dohoda známa tiež ako „všeobecné smerovanie“) indikuje EP pozíciu Rady ešte pred schválením vlastného oficiálneho stanoviska v prvom čítaní. To umožňuje EP prijať takú oficiálnu pozíciu, ktorá by bola pre Radu prijateľná už v jej prvom čítaní. Legislatívny proces sa tak zbytočne nepredlžuje a väčšina legislatívy (67%) je prijatá práve v tejto fáze legislatívneho procesu.
Na úrovni Rady je návrh prerokovaný na troch úrovniach, a to najprv v príslušnej pracovnej skupine, potom vo Výbore stálych predstaviteľov (COREPER I alebo II v závislosti od témy) a nakoniec (väčšinou už len formálne) samotnými ministrami. Počas prvého čítania Rada môže prijať všetky pripomienky EP (kvalifikovanou väčšinou v prípade, že ich Komisia začlenila do svojho doplneného návrhu, alebo jednomyseľne v prípade, že tak Komisia neurobila). V tomto prípade je návrh právnej úpravy prijatý v podobe, ktorú mu dal EP. V prípade, že má Rada k pozícii EP pripomienky, je jej pozícia postúpená EP na druhé čítanie.
Druhé čítanie
V lehote troch (prípadne štyroch) mesiacov Európsky parlament preskúma pozíciu Rady z prvého čítania. Legislatívny návrh je prijatý v tom prípade, ak EP schváli pozíciu Rady, t.j. prijme všetky jej pripomienky, alebo sa v danej lehote o návrhu neuznesie. Ak EP zamietne pozíciu Rady väčšinou svojich členov, legislatívny proces sa končí a akt nenadobudne účinnosť.
EP sa môže tiež (absolútnou väčšinou všetkých členov) uzniesť na pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch k pozícii Rady z prvého čítania, ktoré sú následne postúpené Rade na druhé čítanie.
Rada preskúma stanovisko EP v rovnakej troj (prípadne štvor) mesačnej lehote. Akt sa považuje za prijatý v prípade, že Rada schválila všetky pozmeňujúce, resp. doplňujúce návrhy EP. Rada rozhoduje kvalifikovanou väčšinou o tých návrhoch EP, ktoré Komisia podporila, a jednohlasne o tých, ku ktorým Komisia vyjadrila záporné stanovisko. Ak zmeny neschváli, predseda Rady po dohode s predsedom Parlamentu zvolá zmierovací výbor.
Zmierovací výbor
Zmierovací výbor musí zasadať do šiestich (prípadne ôsmich) týždňov od zvolania. Je zložený z rovnakého počtu zástupcov Rady a Európskeho parlamentu. Rokovanie výboru je neverejné a rozhoduje väčšinou hlasov svojich členov. Na rokovaní sa zúčastňuje aj Komisia, ktorej úlohou je dosiahnuť súlad medzi Parlamentom a Radou a nájsť konečnú kompromisnú dohodu navrhovanej legislatívnej úpravy.
Ak sa zmierovací výbor v lehote šiestich týždňov nedohodne na spoločnom texte, legislatívny akt nie je prijatý a proces sa končí. V prípade, že sa výbor v danej lehote zhodne, spoločný text ako výsledok práce Zmierovacieho výboru je základom pre tretie čítanie.
Tretie čítanie
Dohodnutý text legislatívneho návrhu je v treťom čítaní prijatý v tom prípade, ak ho obe inštitúcie, Európsky parlament (jednoduchou väčšinou) a Rada (kvalifikovanou väčšinou), schválila bez akýchkoľvek zmien v lehote šiestich (prípadne ôsmich) týždňov od schválenia spoločného textu. Dôležité je, aby došlo k schváleniu tak europarlamentom, ako aj Radou. Prijatá právna úprava je následne podpísaná predsedami a generálnymi tajomníkmi oboch legislatívnych inštitúcií a zverejnená v Úradnom vestníku Európskej únie, kde nadobudne účinnosť dňom, ktorý je v nej stanovený. V prípade, že jedna z inštitúcií text v požadovanej lehote neschváli, návrh sa považuje za definitívne zamietnutý a legislatívny proces sa končí.
Trialógy
V ktoromkoľvek štádiu riadneho legislatívneho postupu môžu Rada a Parlament usporiadať neformálne zasadnutia, známe ako trialógy, s cieľom pokúsiť sa zblížiť svoje pozície. Na zasadnutiach trialógu sa zúčastňujú zástupcovia Rady, Parlamentu a Komisie. Tieto rokovania môžu siahať od technických diskusií medzi odborníkmi až po politické rokovania medzi veľvyslancami alebo ministrami a poslancami Európskeho parlamentu. Za Radu vedú rokovania zástupcovia krajiny, ktorá vykonáva rotujúce predsedníctvo Rady. Hoci trialógy nie sú formálne upravené, sú kľúčové pre dosiahnutie kompromisov, často už v prvom alebo skorom druhom čítaní, čo výrazne urýchľuje prijímanie legislatívy.
Mimoriadne legislatívne postupy
Mimoriadny legislatívny proces nie je zmluvami presne definovaný, no v praxi rozlišujeme jeho dve formy - proces súhlasu a konzultácie. Tieto postupy sa aplikujú len mimoriadne pre minimum politických oblastí, ak zakladajúce zmluvy výslovne ustanovujú, že akt je prijímaný „v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom“. Rovnako ako pri riadnom legislatívnom procese, i pri tomto postupe vystupuje Komisia ako jediná entita oprávnená predkladať legislatívne návrhy.
Postup súhlasu
V rámci postupu súhlasu je akt prijatý v tom prípade, ak ho schváli Rada. Európsky parlament má právo absolútnou väčšinou návrh prijať alebo odmietnuť, avšak len ako celok, čo mu de facto dáva právo veta rovnako ako v prípade riadneho legislatívneho procesu. EP však na rozdiel od riadneho legislatívneho procesu nemôže návrh pripomienkovať. Tento postup sa aplikuje napríklad ako legislatívny proces v oblasti boja proti diskriminácii.
Konzultačný postup
Akt prijímaný procesom konzultácie si vyžaduje, aby Rada, ktorá o ňom de facto rozhoduje sama, ho predtým konzultovala s Európskym parlamentom. EP môže návrh rovnako ako v riadnom legislatívnom procese prijať, zamietnuť alebo doplniť. Na rozdiel od riadneho legislatívneho procesu však Rada nie je názorom EP právne viazaná, čo znamená, že ho nemusí brať vôbec do úvahy, no musí čakať na jeho oficiálne obdržanie. V legislatívnej oblasti sa tento postup týka napríklad výnimky z pravidiel vnútorného trhu a práva hospodárskej súťaže.
Nelegislatívne akty a postupy
Nelegislatívne akty sú akékoľvek akty inštitúcií Únie prijímané mimo legislatívnych postupov. Patria sem nariadenia, smernice, rozhodnutia, stanoviská, odporúčania a iné. Prijímajú sa v súlade s nelegislatívnym postupom vo všetkých prípadoch, v ktorých zakladajúce zmluvy výslovne neustanovujú použitie riadneho ani mimoriadneho legislatívneho postupu.
Nelegislatívny postup sa používa napríklad pri prijímaní aktov v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ochrany hospodárskej súťaže a pod. Nelegislatívne akty sa prijímajú na návrh Komisie iba vtedy, ak to výslovne ustanovujú zakladajúce zmluvy.
Nelegislatívne akty môže navrhovať najčastejšie Komisia, ale aj vysoký predstaviteľ Únie (niekedy iba spoločne s Komisiou) a členské štáty, ojedinele Európska centrálna banka, Súdny dvor a predseda Komisie. Na prijímanie nelegislatívnych aktov neexistuje všeobecný postup a v prípade každého aktu vyplýva tento postup z konkrétnych ustanovení zmlúv, ktoré predstavujú právny základ prijímaného aktu.
Európska iniciatíva občanov
Občianska iniciatíva je novým nástrojom priamej demokracie v Európskej únii, ktorý zaviedla Lisabonská zmluva. Právnym základom jej realizácie je Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 211/2011 zo 16. februára 2011.
Iniciatívou občanov sa rozumie iniciatíva, ktorá je predložená Komisii a ktorou sa Komisia vyzýva, aby v rámci svojich právomocí predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania zmlúv je potrebné prijať právny akt EÚ. Za signatárov sa v zmysle Nariadenia považujú všetci občania Únie, ktorí vyjadrili súhlas s predloženým návrhom, ktorý vypracovali organizátori. Organizátormi musia byť občanmi Únie a musia byť vo veku, keď sú oprávnení hlasovať vo voľbách do Európskeho parlamentu.
Proces realizácie občianskej iniciatívy
- Vytvorenie výboru a registrácia: Organizátori vytvoria občiansky výbor zložený z najmenej siedmich osôb, ktoré majú pobyt v najmenej siedmich členských štátoch. Pred začiatkom zbierania vyhlásení o podpore navrhovanej iniciatívy od signatárov musia organizátori túto iniciatívu zaregistrovať v Komisii. Tieto informácie sa poskytujú v jednom z úradných jazykov Únie a zapisujú sa do elektronického registra, ktorý na tento účel sprístupní Komisia.
- Zber vyhlásení o podpore: Následne občiansky výbor realizuje zber vyhlásení o podpore, pričom je možné ho realizovať aj elektronicky, pri dodržaní všetkých pravidiel ochrany osobných údajov. Pre úspešnosť iniciatívy sa vyžaduje, aby jej signatári pochádzali najmenej z jednej štvrtiny členských štátov.
- Predloženie Komisii: Po získaní osvedčení a za predpokladu, že boli dodržané všetky príslušné postupy a podmienky ustanovené v nariadení, môžu organizátori predložiť iniciatívu občanov Komisii, pričom ju doplnia o informácie týkajúce sa prípadnej podpory a finančných prostriedkov, ktoré na túto iniciatívu získali.
- Reakcia Komisie: Komisia do troch mesiacov uvedie v oznámení svoje právne a politické závery o iniciatíve občanov, prípadné opatrenia, ktoré má v úmysle prijať, a odôvodnenie, prečo tieto opatrenia prijme alebo neprijme. Komisia tiež poskytne organizátorom možnosť prezentovať iniciatívu občanov na verejnom vypočutí. Komisia má časovo neobmedzenú právomoc prijať právny akt, ktorý vychádza z iniciatívy občanov.
- Prijatie a zverejnenie aktu: Komisia oznamuje právny akt Európskemu parlamentu a Rade súčasne, a to hneď po jeho prijatí. Ak do uplynutia dvojmesačnej (resp. štvormesačnej) lehoty Európsky parlament ani Rada nevzniesli námietku voči právnemu aktu Komisie, tento akt sa uverejní v Úradnom vestníku Európskej únie a nadobudne účinnosť dňom, ktorý je v ňom stanovený.